《置身事内》如何聚焦地方政府的“钱袋子”-尊龙凯时官方app下载

□都大伟

近期，自然资源部集中公布了一批在2022年耕地保护实地督察中发现的违法违纪典型问题，包括地方政府及部门非法批地、违法征地、主导推动违法占地等。短短六天，包括福建宁德、山东烟台、辽宁朝阳在内的12个市县政府被自然资源部九大督察局约谈。

从“18亿亩耕地红线”，到“耕地保护是国之大者”，事关国人饭碗的“一号文件”问题从来不容小觑。总体国家安全观下，粮食安全更是被提到国家安全的高度。被约谈的地方政府，又何苦要“顶风作案”，被自然资源部扣上一顶违法违规的帽子？个中详情，固然有手续不健全等细节问题，但追根究底，还是要归结于地方政府的钱袋子苦衷。对此，兰小欢教授的《置身事内》一书，给了一些通俗的阐释。

《置身事内》呈现的知识逻辑是很清晰的。地方政府一直有两个钱袋子，第一个装着预算内收入，第二个装着预算外收入。第一个钱袋子主要来源于各种税收，这些当然是国家财政收入的最重要来源，但税收收入是要在不同级别政府间分成的。在某一税种上，某一级政府留存多少比例，这在不同历史阶段有着不同的规定。1986-1993年全国推行的财政包干制的制度设计，倾向于让地方政府获取了更高比例的税收收入留存，这一度造成了中央财政困难。经过一系列的央地谈判、协商，1994年分税制改革及之后2001年的所得税改革，先后把增值税企业所得税从地方税变成了央地共享税，税收向中央集中。

在耕地保护问题上，为什么要谈近三十年前的分税制改革？因为那场改革带来了一系列深远影响，这些影响彼此串联成一条波及甚广的逻辑链条。财权向上集中，但地方政府的事权却一点儿没少，甚至有所增加——在新世纪以来统筹经济与社会发展、统筹人与自然协调发展的政策之下，地方政府还要把本已大大减少的财政收入留存越来越多地用于社会保障与公共服务领域。农村税费改革特别是2005年全面取消农业税后，县级及乡镇财政的预算内钱袋子又瘪了一块，一度面临基层财政的“悬浮”“空转”状态。

当然，我国有中央对地方的转移支付体系，但转移支付可能也导致了一些新问题：譬如，无差别的均衡性转移支付，资金使用由地方政府说了算，但这样可能驱动地方增加财政供养人员的人数，产生“人浮于事”的冗员问题；而专项转移支付，由于是为做大项目而设，往往被优先拨给那些有能力做事情的沿海发达地区，进一步拉大了中西部地方政府与东部的钱袋子差别。

税收向上集中，事权支出增加，转移支付体系尚在改革完善过程中；除此之外，地方政府本身也不具备从银行借款的资格，省级以下政府甚至没有发行债券的资格。上述的几个因素，共同驱动地方政府把目光瞄向一个天然的资源——土地。这是分税制改革没有触碰到的蛋糕：地方政府可以转让城市土地的使用权；农村土地经过合法征收，亦可从集体土地变成国有土地，进行使用权转让。随着20世纪90年代末单位福利分房时代的终结，土地越来越“值钱”了，“土地财政”的大幕就此徐徐拉开，并愈演愈烈；每年数万亿的、预算外的国有土地使用权出让金收入，成就了地方政府的第二个钱袋子。

“土地财政”始于过往，但现在还在进行。它给地方政府提供了更充足的发展动力，造就了中国基建、中国速度和新世纪改革开放再出发以来的“中国奇迹”。但如果回到耕地保护的问题上，我们也要冷静地看到：“土地财政”给基层特别是农业农村带来的各种问题，也亟待改革解决。从曾经的征地补偿纠纷，到生态环境破坏，再到地方政府触碰耕地保护红线，这些具体问题，其实都可以追溯进政府间财政关系和政府行为的大框架内。当然，随着全面深化改革进入深水区，过往遗留的种种问题，正在得到解决。

正如兰小欢《置身事内》描述的图景，“土地财政”是讨论政府间关系和政府行为时一个绕不开的因素。近两三年来，土地要素市场化正在稳步推进，过去割裂城乡的土地制度或许正处于坚冰消解之时，我们期待着改革的声音。基层“小镇喧嚣”“以利为利”，但我们都“置身事内”。